27 de julio de 2011 00:57 AM
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El tema agropecuario : Inversión de prioridades

URUGUAY : Uruguay no solo tuvo una fuerte y acelerada recuperación luego de la crisis económica 1999-2002: además, cambió su perfil productivo, particularmente en el agro. De un sector donde predominaba la ganadería, pasamos a uno en el que agricultura y forestación se ubican a la par de aquélla en su relevancia económica.

Madera y granos son productos de menor valor relativo por tonelada, por lo que su crecimiento en términos económicos implica un fuerte aumento en el volumen físico producido. Efectivamente, en 10 años, el país multiplicó por más de tres su producción de granos y madera. Este cambio estructural en el perfil de producción en los agronegocios –motivado por el constante incremento de la demanda de granos en Asia y por la propia decisión del país de promover la forestación– encontró al Uruguay recuperándose, ajustando sus cuentas, pagando y refinanciando, y atendiendo, lógicamente, a los sectores más gol-peados por la crisis. Esto último se reforzó con la llegada de la izquierda al gobierno, en 2005: planes de emergencia, aumento del presupuesto público en áreas como educación y salud, y una política laboral que apuntó a la recuperación del salario real, que sigue hasta hoy. En ese contexto, las obras de infraestructura no fueron –ni son– prioritarias en el Presupuesto. Así, a pesar de que las nuevas producciones (granos, madera) son mucho más demandantes de infraestructura que las que predominaban antes (carne, lana, leche), la inversión en infraestructura no acompañó. No sólo hubo otras prioridades: además, dilemas ideológicos mantuvieron casi paralizadas algunas posibles iniciativas de mejora que hubiesen implicado la participación de capital privado. El ejemplo más notorio es AFE, que ya va por la tercera iniciativa de reforma, que –como las otras– estuvo empantanada en discusiones entre sindicato, directores del ente y gobierno; ahora parecería ver la luz (ver recuadro en página 22). Mientras, las toneladas en circulación se seguían sumando y las carreteras se se- guían desgastando. Se acumuló un problema que hoy nos explota en la cara: la producción crece, hay cada vez más camiones, pero las rutas sufren bajo sus ruedas con el Presupuesto del MTOP, que apenas da para reponer lo que se gasta. Estrategia La proporción del gasto en infraestructura en el Presupuesto público es baja desde hace muchos años: durante la administración Vázquez se definió priorizar las partidas destinadas a políticas sociales, para responder a la llamada "emergencia social", mientras comenzaba una recuperación paulatina de los salarios. Ahora, respondiendo también a demandas sociales acuciantes, se reforzó notoriamente el presupuesto del Ministerio del Interior (seguridad pública), al tiempo que la educación y la salud también tuvieron aumentos notorios. Así, las obras de infraestructura, en el Presupuesto, siguen relegadas, pero hay una estrategia definida: mientras se cubren las áreas sociales con el dinero de la recaudación, se busca que el capital privado aporte las inversiones necesarias en infraestructura. Para eso, el gobierno impulsó y logró la aprobación parlamentaria de la Ley de Contratos de Participación Público-Privada (PPP). Dicho en forma simple, esta nueva herramienta es una mejora del régimen de licitaciones de obra pública. A través de los PPP, el Estado convocará a contratistas privados para que se encarguen de ciertos proyectos de infraestructura, en diversas áreas. Luego de un mecanismo de adjudicación más flexible que el de las licitaciones (con un proceso de "diálogo competitivo", en el que los oferentes pueden contraponer los distintos aspectos de sus propuestas), el contratista firma con el Estado un documento que no es sólo un contrato de obra, sino también de servicio: el privado cobrará en la medida en que cumpla con la construcción de las obras y, luego, con niveles mínimos del servicio que ofrece. Aquí está uno de los puntos clave. La obra no se licita aisladamente: por el contrario, se licita un proyecto que incluye la obra inicial y el servicio posterior, en plazos que abarcarán, lógicamente, al menos el período de amortización de la obra inicial. Así, el adjudicatario estará sujeto a las condiciones de infraestructura que él mismo construyó. Pongamos como ejemplo una carretera. El contrato fijará pautas de construcción, mantenimiento y servicio. El contratista hará la obra y se cobrará con peajes y -seguramente- con un aporte estatal periódico, sujetos al cumplimiento del servicio a ciertos niveles de calidad preestablecidos. Si el contratista no construye con calidad suficiente, seguramente tendrá luego mayores costos de mantenimiento, lo que se le volverá en contra. Así, los PPP definen un marco de estímulos mucho más potente para promover las buenas inversiones. En los papeles, es una diferencia sustancial con las tradicionales licitaciones de obra pública, en las que la constructora solamente debe atenerse a lo que establece el pliego elaborado por la parte pública, que es la que define, en realidad, las pautas del negocio para el privado. Con los PPP se invierten los roles y se abre el juego a la diversidad de opciones para resolver un servicio determinado (carretera, cárcel, hospital), a pedido del sector público. Los privados presentan diversos proyectos y se compite. En los papeles, la herramienta es notoriamente mejor. No obstante, algunos expertos legales alertan que la adición en el proceso parlamentario de más etapas de decisión y control pueden hacer de los PPP un intríngulis poco ágil y, por tanto, difícil de usar. Aluden a las numerosas consideraciones previas que deben establecerse para definir y otorgar los proyectos (análisis social de la OPP, análisis financiero del MEF, el rol del ministerio responsable en cada caso, el rol de la CND, etc.), las cuales -con la intención de dar las máximas garantías- pueden convertirse en un proceso lento y disuasivo para la inversión. Todo dependerá de la diligencia con que actúe el Estado: los antecedentes son malos, pero la necesidad de inversiones es grande. La Corporación Nacional para el Desarrollo (CND) actuará como la oficina especializada del Estado en la estructuración y el seguimiento de los PPP, pero las pautas estratégicas y el control efectivo de cada proyecto corresponderán a la cartera competente en cada caso (Interior para cárceles, MTOP para rutas, MSP para hospitales, etc.). El presidente de la CND, Luis Porto, es un experto en economía estratégica que ha tenido un rol clave no sólo en la definición de los PPP, sino también en la exitosa reglamentación de la ley de promoción de inversiones. Ha informado que a principios del año próximo se ofrecerán tres proyectos que constituirán el puntapié inicial del mecanismo: un centro de convenciones en Maldonado, una cárcel de alta seguridad, y las rutas 21 y 24 (en conjunto). Este último proyecto es parte de un amplio plan de concesiones elaborado por el MTOP, donde se establecen "circuitos carreteros", a ser licitados en distintos bloques (ver mapa). Es una expresión más de cómo opera la nueva modalidad: más que licitar rutas, se licitan áreas de transporte, dejando al privado margen para definir la mejor manera de cumplir con el objetivo. Esto es concreto y está en proceso. Más difícil es informar sobre los planes del gobierno para, más allá de los PPP, fijar tasas específicas a la circulación de mercaderías para financiar obras de infraestructura. La discusión sobre el eventual impuesto a la tierra complicó el panorama en la interna oficial y, al cierre de esta nota, no hay una definición clara. El MTOP estudia la forma de financiar "un Fondo de Infraestructura Vial, que pueda repartirse entre las intendencias como fuente genuina de financiamiento", según anunció el subsecretario de Transporte, Pablo Genta, en Claves Económicas (Nuevo Siglo TV). El nuevo aporte sustituiría al anterior "Impuesto a los ejes". Genta dijo que el MTOP está terminando un trabajo que aclara la tributación de cada tipo de vehículo y su uso de las rutas. Los camiones son obviamente los que más impactan en el deterioro de las infraestructuras, a nivel nacional y de caminería departamental. "La calificación que se hace del uso de la infraestructura debería tener una relación con esa utilización más intensiva. Por supuesto que tampoco puede llegar a niveles tales que hagan que no circulen los camiones o que no sea viable porque traslada al flete un precio demasiado alto, y la producción no puede salir", expresó. Agregó que, "cuidando ese equilibrio, vamos a ver cómo esto podría generar un cobro por el uso", que alimente el citado Fondo de Infraestructura Vial. Al respecto, cabe mencionar un par de cuestiones: 1) Una nueva tasa es un aumento de la presión tributaria, por más que sea específica para infraestructura. El Presupuesto público se usa para otra cosa, pero hay que pagarlo con los impuestos vigentes, que caen sobre la producción y el consumo. Más: es financiado por impuestos que -en su momento- fueron pensados para costear obras, como el IMESI a los combustibles. 2) La situación de las comunas, donde, más que la transparencia y la eficiencia, priman la opacidad y el cortoplacismo político. Si no se pueden poner de acuerdo en el cobro de patentes, y siguen "robándose" contribuyentes unas a otras, ¿tendrán la capacidad de gestionar bien los fondos para caminería? La duda es razonable. El problema municipal Hoy, buena parte de las intendencias cubren la mitad o más de su presupuesto con transferencias del gobierno central (fondo de descentralización, etc.). Para el período 2011-15, el MTOP aportará unos U$S 100 millones para caminería rural, una partida específica que navega en el marco de un cuadro variopinto de iniciativas de recaudación y financiamiento. Es que el costeo de la caminería discurre en el amplio abanico que va de la donación voluntaria hasta la imposición unilateral. Mientras algunas intendencias acuerdan "amablemente" con los sectores productivos (arroz, forestación, etc.), determinadas obras, otras (o, a veces, las mismas) imponen tasas a ciertos sectores que, consideran, les corresponde pagar. El caso más notorio es el de la tasa a la circulación de productos forestales que impuso la comuna de Rocha, que fue declarada inconstitucional por la Suprema Corte. A ella se sumó la Intendencia de Tacuarembó, que definió una tasa de 0,04% de una Unidad Reajustable por tonelada transportada. Es algo más de 1 U$S/ton, que se agrega como costo en un sector donde los márgenes son estrechos, en particular en el caso de la madera sólida. Que cada comuna defina un sistema propio podría configurar un verdadero caos contributivo. El desarrollo forestal ha tenido indudables virtudes, pero no previó un buen mecanismo de financiamiento para construir y mantener los caminos y las rutas que desgasta. En 2007, el entonces director forestal Andrés Berterreche propuso establecer una tasa de circulación forestal general, que aplicara una alícuota al tránsito de madera, dinero que debería destinarse a financiar caminería e infraestructura. La Sociedad de Productores Forestales (SPF) respondió con otra idea: comenzar a pagar in totum la Contribución Inmobiliaria, de la cual la forestación estaba exonerada. La Contribución empezó a cobrarse, pero solo a los montes con destino a celulosa: el resto permaneció exonerado y la tasa propuesta no se aplicó. Los intendentes tomaron la idea, pero cada uno por su lado, como con la patente. Más recientemente, la SPF planteó al Congreso de Intendentes un convenio-marco a través del cual financiar la caminería a partes iguales (comunas, productores y gobierno). La propuesta era general, para aplicar en cada localidad, en base a las toneladas transportadas, e incluyendo no sólo a la producción forestal, sino también a otros productos. "Cuando la forestación repara y mantiene un camino, comienza a aparecer tránsito de otros productos", se nos quejaba un empresario forestal. Hasta ahora, no han tenido mucho eco. Ponerle un poco de orden a todo este asunto es una tarea imprescindible para establecer un marco razonable de financiamiento de las infraestructuras, aunque siempre es más tentador cortar cintas con tijeras que ponerle el cascabel al gato.

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