26 de diciembre de 2011 16:23 PM
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¿Qué tan transparente es la industria agroalimentaria chilena?

CHILE : En el sector no sólo las aves han estado bajo la lupa de la Fiscalía Nacional Económica. La cadena trigo-harina-pan y el sector lácteo también han sido investigados. Además se observa con atención que ocurre con los fertilizantes y con los gremios. Bajo poder de negociación de sectores atomizados en la fijación de precios, es uno de los fenómenos que se investigan en algunos rubros.

La noticia, hace ya casi un mes, impactó al sector y a los consumidores. La constante similitud de precios entre las principales marcas de carne de pollo llevó a la Fiscalía Nacional Económica (FNE) a investigar y, finalmente, a acusar a los productores avícolas de colusión. La conclusión de la FNE es que los productores llevarían más de una década compartiendo datos y dividiéndose la participación en el mercado, sin competir realmente.

El impacto de la situación trascendió del sector avícola hacia otros rubros del agro. Cómo se determinan los precios, cómo se delimita la labor de las asociaciones gremiales y qué sucede con aquellas empresas que por su tamaño establecen el precio pagado a productor de todo un subsector, son algunas de las interrogantes que hoy son investigadas en el agro.

En la agricultura, “siempre se ha cuestionado el tema de la transparencia en la fijación de precios pagados a productor y la valorización que el comprador le da. Factores como el tamaño del oferente o del demandante pueden otorgar mayor poder a uno de los dos actores e incluso llevarlos a dictar pautas de comportamiento dentro de la industria, lo que atenta contra la libre competencia”, explica Marcos Mora, Dr. en Economía Agraria y director del Departamento de Economía Agraria de la Universidad de Chile.

Así, la Fiscalía Nacional Económica -entidad que declinó participar en este reportaje- ya ha investigado la “operación de concentración” entre Anagra y SQM y entre Soprole y Nestlé Chile. Incluso  hace un par de semanas retomó la investigación de estas dos empresas lácteas.
 
Pero en el último tiempo también surgieron dudas respecto del impacto en los consumidores. No sólo por eventuales situaciones de las cadenas productivas, sino por la acción del retail, que de acuerdo a los últimos pasos de la FNE, podría estar actuando unida para fijar los precios al consumidor final en bienes de necesidad básica, como la carne. Por esta razón, a fines de la semana ante pasada  la entidad requisó computadores de las casas matrices de Cencosud (Jumbo y Santa Isabel), Tottus, SMU (Unimarc) y Walmart (Lider).

Para Juan Patricio Alvear, abogado experto en libre competencia, hace falta transparentar la forma en la que productores, distribuidores e incluso vendedores fijan los precios. “La asimetría de información que existe entre los consumidores y los productores es inmensa, se necesita un aparato que los proteja e informe con mayores facultades”, comenta.

El ministro de Agricultura, José Antonio Galilea, reconoce que el escenario es complejo y que hay subsectores que pueden generar desconfianza por la forma en que operan, pero afirma que no es prudente adelantar conclusiones.

“El agro es muy amplio en términos de rubros y mercados. En algunos opera la libre competencia y la transparencia sin mayores riesgos; y en otros, hay una notoria concentración, que muchas veces deja la impresión de que no actúan con total transparencia, en donde sería deseable que haya más competencia, más actores, tanto en la comercialización de algunos insumos, como en los poderes compradores”, declara el secretario de Estado.

Lo concreto es que en este momento hay investigaciones en curso en los subsectores avícola, lechero y retail, tres áreas que afectan directamente al rubro agrícola. Además, la FNE ha realizado estudios sobre el comportamiento de cadenas productivas como la de trigo-harina-pan. Pueden no ser los únicos casos que ocurren en el agro, pero sí aquellos sobre las que existen más antecedentes claros.

LECHEROS, EL PODER DE DOS GRANDES

El caso de los productores lecheros es uno de los que lleva más tiempo en estudio por la FNE. Uno de los debates que genera es el poder que las empresas procesadoras, como Soprole, tienen en la fijación de precios pagados a productor.

“Si miras la leche ves concentrada a la industria, los productores están atomizados y no tienen poder sobre el precio, mientras que los procesadores son pocos. Además, los consumidores tienen un retail condensado a nivel de supermercados y los atomizados somos los consumidores. Esto es una señal de alerta”, dice Marcos Mora.

Otro de los problemas en torno a la leche que también han llegado a la FNE, es cómo y bajo qué medición se fijan los estándares de calidad -que miden, por ejemplo, la cantidad de grasa en la leche- para determinar el valor que se les pagará a estos productores. Este tema ya motivó anteriormente una investigación de la FNE.

“En el caso de la leche fue absolutamente probada la manipulación de resultados de análisis de muestras para incidir en los precios”, puntualiza Alvear.

Esto fue resuelto por la industria mediante una norma de muestra y contramuestra, similar al proyecto de ley que hoy se tramita en el congreso.

 “Es un caso que constituye un ejemplo que debiera seguirse. Aquí se despejaron las dudas al crear una norma chilena de muestra y contramuestra a través del Instituto Nacional de Normalización (INN), propiciada por el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC), supervigilada por la FNE y ejecutada por el Minagri y el INN”, explica el abogado de libre competencia.

Sin embargo, hoy la leche nuevamente es protagonista de investigaciones realizadas por la fiscalía. No está claro si es por el valor de la leche pagado al productor o el valor final determinado al consumidor, pero sí se sabe que la FNE está investigando a Soprole y Nestlé por eventuales conductas anticompetitivas.

Las investigaciones habrían comenzado tras el rechazo del TDLC, en abril de este año, a las intenciones de fusión que tenían ambas empresas lácteas. Eduardo Schwerter, presidente de Fedeleche, comenta: “Yo no hablaría de acusación. La FNE está consultando producto de información que se entregó el año pasado para evaluar la fusión Nestlé-Soprole […] Es parte de una investigación y estamos en una etapa muy inicial del tema”.

La noticia trascendió a los medios, cuando cercanos a la federación de productores lácteos informaron que habían recibido cartas de la FNE solicitando que entregaran antecedentes en un plazo determinado. En el caso de Fedeleche -organización que agrupa a más de 12 mil productores- el 2 de diciembre debía entregar los datos a la fiscalía, pero pidieron una prórroga y el mismo Schwerter señala que no puede hablar mucho más al respecto.
De todas formas la investigación está en curso y aún no se ha demostrado que las empresas lácteas funcionen en conjunto.

 “Si se demuestra colusión las instituciones determinarán qué hacer. Como productores entregamos la leche a estas industrias y ellas nos pagan un precio pre conocido por el productor, y eso es lo que recibimos. Otro tema es lo que hace la industria con su producción y cómo fija sus precios, por tanto, no tenemos incidencia en ese proceso”, asegura Schwerter.

Para el representante del gremio, el problema de la fijación de precios no quedó resuelto con la norma de muestra y contramuestra, y por eso solicita más apoyo por parte de las entidades fiscalizadoras. “Estamos pidiendo más instituciones para que el libre mercado funcione y que los precios que se paguen sean más adecuados y justos. Para eso la transparencia es fundamental. Nosotros hace años que estamos pidiéndolo”, agrega.
MOLINEROS, ¿QUIÉN SE LLEVA LAS GANANCIAS?
La cadena trigo-harina-pan ha sido uno de los casos más emblemáticos e investigados del agro nacional por las constantes acusaciones, tanto a nivel de productores como de consumidores, por la falta de transparencia en la fijación de precios, del trigo y del pan.

La polémica por el rol de los molinos llegó a la FNE en 2009, tras una denuncia realizada por el Minagri donde pedía se investigara el rol de la industria molinera, ya que se temía que podría tener el control de toda la cadena. En el informe firmado por el subfiscal nacional, Jaime Barahona, se advierte sobre la alta atomización de los productores de trigo y de los panaderos que tienen como compradores a un grupo pequeño de molinos.

“Los molinos son un oligopolio-oligopsonio, lo que desequilibra las fuerzas, tanto en el caso de los productores como de los panaderos”, dice Marcos Mora.

Aunque, según Sergio Ossa, gerente de la Asociación de Molineros, “la industria está atomizada”. El dirigente explica que si bien son menos actores que los productores de trigo o que los panaderos, “hoy existen cerca de 80 molinos y el actor más relevante representa menos del 15% del sector”.

Según los molineros, son diversos factores los que inciden en el precio que se paga por el trigo.

Uno de ellos es la estacionalidad de la producción, lo que genera una sobreoferta nacional y al no tener los productores la capacidad de almacenamiento, venden rápido perdiendo la posibilidad de negociar.

Otro factor es el valor del precio internacional, que sería el que determina lo que se paga en Chile.

Sin embargo, los productores se quejan de competencia desleal por la importación de trigo argentino por parte de los molinos. El cereal llegaría a un precio menor que el nacional, y la causa sería, según los agricultores chilenos, que el producto trasandino tendría una calidad inferior al grano local. Ese precio sería tomado luego como base para pagarles su trigo. Con todos estos antecedentes, y tras dos años de investigación, en julio la FNE concluyó que, efectivamente, los precios internacionales serían un indicador clave en la fijación de los pagados a los trigueros y que esto afectaría incluso a la harina. Al respecto, la industria se defiende: “el costo del trigo representa el 80% del precio de la harina, así que las ganancias son muy marginales”, plantea Ossa.

Finalmente, la autoridad cerró la investigación y afirmó: “La inexistencia de antecedentes suficientes para sostener la hipótesis de una eventual colusión entre los molineros para la compra de trigo, al menos en relación a la información con que cuenta actualmente esta fiscalía”.

 Aún así, uno de los cuestionamientos de los productores es que, al igual que en el caso de la leche, tienen pocas opciones de comprobar a qué calidad corresponde efectivamente el trigo que ingresa del extranjero o el que ellos mismos entregan a los molinos, ya que los análisis de calidad los realiza la misma industria molinera. Esto dio origen a la presentación en marzo de este año, por iniciativa del Ejecutivo, de una ley de muestra y contramuestra (ver el recuadro).

Respecto de la posibilidad de que los molinos aprovecharan su posición para obtener mayores ganancias al vender la harina a las panaderías, un estudio realizado por el Consejo de Decanos de Facultades de Agronomía de Chile, el Minagri y la FAO, demostró que en realidad son éstas las que más se benefician. Del valor por el kilo del pan que paga el consumidor, el 77,8% correspondería a la panadería; el trigo representaría el 17,6% del total, y la molinería apenas el 4,6%. Aún así, los estudios de la FNE afirman que sería muy difícil una fijación de precios por parte de los panaderos por su alta atomización.

FERTILIZANTES, ABUNDAN LOS RUMORES

Fue hace dos años, en el análisis de la eventual fusión de dos grandes empresas del sector, SQM Comercial y Anagra, que la FNE señaló que su unión aumentaría los riesgos de abusos unilaterales y coordinados, ya que provocaría, entre otras cosas, la desaparición de uno de los cuatro actores principales de la industria de los fertilizantes. Es decir, la fusión restringiría la libre competencia.

Pese a que el TDLC aprobó en primera instancia dicha unión, finalmente ésta no se concretó. Aún así en el sector se comenzó a hablar de que ambas estarían coludidas, denuncia que hizo abiertamente y ante la fiscalía, el senador PPD, Eugenio Tuma. Éste, en marzo de 2008, solicitó una investigación por las alzas de precios en el mercado de los abonos y fertilizantes. “Las mismas (alzas) se podrían deber a un acuerdo de precios entre las empresas incumbentes en el mercado”, indica el documento presentado en esa oportunidad a la FNE.
 Aunque la Fiscalía finalmente archivó esta causa, precisó que continuarían analizándola, dado el “alto nivel de concentración y las barreras de entrada que presenta el mercado de los fertilizantes y abonos, tanto a nivel nacional como internacional”, afirmó en su informe.

A nivel de productores, todavía se presentan sospechas por el incremento en los precios, y también se hacen reclamos por la imposibilidad de importar insumos de forma directa. “Curiosamente, cuando ellos (los productores) quieren comprar afuera no hay barcos disponibles para traerlos, no hay bodegas en los puertos, o finalmente, cuando logran importarlos, las empresas deciden bajar los precios posteriormente. Todas estas son situaciones que nos hacen pensar que algo extraño está pasando”, revela José Antonio Alcázar, gerente técnico de SAGO.

Otros productores, que prefieren no identificarse, afirman que SQM Comercial y Anagra son más que amigas, lo que se refleja en que ambas importan fertilizantes en los mismos barcos. Aunque todavía no hay ningún documento ni investigación que lo demuestre, “hay muchas situaciones poco claras dando vuelta, que hacen pensar que algo extraño está pasando”, puntualiza Alcázar.

 Fiscalía agrícola

La FNE o el TDLC son los organismos que velan por la transparencia. Pero ya se plantea que no serían suficientes para hacerse cargo de todos los problemas. Se necesitaría uno especializado en el agro.

“Yo veo a la Fiscalía chica respecto de la cantidad de problemas en los que debe actuar. Debería dotarse de contenidos metodológicos que permitan mayor análisis de los procesos o irregularidades. Hoy estas dudas se presentan porque no hay fiscalización permanente, sino que cada cierto tiempo toman ribetes de escándalo”, sostiene Marcos Mora, director de Economía Agraria de la U. de Chile. Propone, además, crear un observatorio permanente para ver cómo opera el mercado.

Sin embargo, a juicio de los expertos, el consumidor final es el que sigue sin cobertura ni protección.

Alvear explica que “el Sernac no ha mejorado la situación de los consumidores”. 

Por esto, propone incluir en la Ley de Responsabilidad Empresarial sanciones por daños a la libre competencia, a los consumidores y al medio ambiente.

Ley de muestra y contramuestra, una herramienta clave

A pesar de los casos señalados, en el sector han ido apareciendo herramientas que permiten velar por una mayor transparencia en las negociaciones del agro.

 Una de ellas es la Ley de Muestra y Contramuestra, recientemente aprobada, y por unanimidad, en la Comisión de Agricultura de la Cámara de Diputados, por lo que la iniciativa quedó lista para pasar a la Comisión de Hacienda de la Cámara en primer trámite, explica José Antonio Galilea, ministro de Agricultura. Además, añade que eso “refleja que fortalecer la transparencia en los mercados silvoagropecuarios es una prioridad que ha promovido el Gobierno y que hoy es compartida en todos los sectores […] esperamos que siga avanzando rápidamente”.

Con la ley funcionando se solucionarían diversos problemas al comercializar productos agropecuarios, principalmente el trigo.

“La ley de muestra y contramuestra puede ser un instrumento útil, sobre todo en lo que se refiere a los contratos agrícolas de granos y de leche, que están amarrados a algún parámetro de calidad. Permite una mayor transparencia, credibilidad y menor asimetría en las relaciones contractuales”, explica Óscar Melo.

El inconveniente que pretende resolver esta ley es uno de los mayores del sector: la desconfianza que provocan en los productores los análisis de calidad que realizan las industrias en el momento de recibir los productos y que sirven de base para pagarles posteriormente.

“Con esta ley se despejan las desconfianzas que hay cuando se enfrentan partes disímiles. Una muy potente que son los compradores y una muy atomizada que son los productores. La desconfianza convierte situaciones en conflictivas cuando no las hay”, dice Juan Patricio Alvear.

Por esta razón, la ley busca establecer mecanismos que ayuden a determinar la transparencia en los precios durante las transacciones de los productos, a través de la regulación y la claridad de los procedimientos que determinan la cantidad y calidad de los productos comercializados en el mercado.

Esto se aplica especialmente cuando se trata de granos importados. Para ellos, aunque también para los producidos en el país, se deben aplicar análisis de muestras y contramuestras que permitan obtener información fehaciente de su calidad para transarlos en el territorio local.

Asociaciones cuestionadas

Dentro de los cuestionamientos a la transparencia que surgieron tras el “caso de los pollos”, está el del rol de las asociaciones gremiales en el sector. Éstas surgieron hace ya varios años con el objetivo de potenciar un determinado rubro y homogeneizar los estándares de calidad.

“Responden a realidades de los sectores y tienden a fortalecer y desarrollar esa realidad, y eso, es absolutamente necesario. Establecen estándares en el sector, necesarios para cumplir con el deseo de ser potencia alimentaria”, explica el abogado experto en Libre Competencia Juan Patricio Alvear.

Sin embargo, desde la creación de la Unidad Agrícola de la FNE se ha cuestionado su rol y su funcionamiento.

La situación es compleja. “Existe el peligro de que estas asociaciones puedan mermar la competencia. Sin embargo, hay que considerar que para muchos sectores la competencia natural es el mercado internacional. El hecho de que estemos tan abiertos comercialmente ha permitido que ingresen exportaciones de todas partes, y en el caso de los pollos ocurre lo mismo. De hecho, honestamente, tengo dudas que uno pueda pensar en daños por precios artificialmente altos, pues hay productores internacionales que no permiten fijar precios”, dice Óscar Melo, PhD y profesor de Economía Agraria de la Universidad Católica.

Aún así, la FNE ha puesto sus ojos en ellas y ante la posibilidad de que eventualmente se transformaran en una valla para el libre mercado, creó una guía para las asociaciones gremiales y la libre competencia, cuya versión fue publicada en agosto de 2011. En ella se reconoce que “las asociaciones gremiales están, por su propia naturaleza, expuestas a los riesgos de cometer ilícitos anticompetitivos, a pesar de que tienen muchos aspectos pro competitivos”, citando un extracto de un documento de la OCDE.

“Es complicadísimo el rol de estos organismos, porque la asociatividad tiene un componente de defensa del rubro que genera un poder mayor y dominante en el mercado”, afirma Marcos Mora, doctor en Economía Agraria y director del departamento de Economía Agraria de la Universidad de Chile.

Algo similar piensa el economista Alberto Valdés, para quien “lo tradicional es que estas asociaciones hacen presión por mejores precios para los productores, eso ha sido siempre y en todas partes”. Por eso, para la mayoría de los entrevistados en este reportaje, la guía serviría para normar al sector y estimular las buenas prácticas.

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